专家视角 | 中国—东盟合作防治海洋塑料垃圾污染的策略建议
摘要
塑料垃圾遍布全球海洋，严重威胁海洋生态系统健康与环境安全，受到全球广泛关注。中国与东南亚国家联盟（以下简称“东盟”）成员国是世界上最主要的塑料生产和消费国，被认为是全球海洋塑料污染的热点地区。中国和东盟在海洋塑料垃圾的应对上具有同样的紧迫性，受到国际社会的高度关注。当前，中国与东盟在海洋塑料垃圾污染治理方面加强合作将对全球的海洋塑料垃圾污染治理做出重要贡献。本文系统梳理了东盟海洋塑料垃圾污染防治的现状和趋势以及面临的挑战，就中国—东盟在海洋塑料垃圾污染治理的经验分享、合作研究、能力建设和合作示范等方面提出了进一步合作的对策和建议。
■文/ 李道季 朱礼鑫 常思远
自20世纪50年代塑料实现商业化生产以来，全球塑料产量呈现指数型快速增长。到2018年，全球塑料总产量达到了3.59亿吨[1]。其中，大量的塑料因直接丢弃、固体废物管理体系不完善、自然灾害等多种原因进入海洋环境中，成为海洋塑料垃圾。初步估算，仅2010年进入海洋的塑料垃圾量就在480万至1270万吨[2]。塑料垃圾（包括大型塑料垃圾和微塑料）已在全球各地海洋环境中被发现，对海洋生态系统造成了严重危害，并有进一步威胁人类健康的风险。目前，由海洋塑料垃圾引起的污染问题受到各国政府、科学界、媒体、企业及社会组织等利益相关方的广泛关注，已在联合国、二十国集团（G20）、东盟（ASEAN）、亚太经合组织（APEC）等中国深度参与的国际合作框架中成为重要的环境领域议题，有关应对计划或承诺均已制定，海洋塑料垃圾问题已被推升至全球治理层面。如2019年，G20大阪峰会通过宣言，承诺到2050年将全球海洋塑料垃圾排放量减到零。
中国与东盟成员国是世界上最主要的塑料生产和消费国，也是塑料垃圾产出最多的地区[3]。沿海人口密集，人数占全球沿海人口总数的32%以上，被认为贡献了全球海洋中超过一半的塑料垃圾[4-5]。为此，中国和东盟关于海洋垃圾问题在国际上面临巨大的压力，亟须携手合作采取有效的措施，从源头上全面治理和控制海洋垃圾。此外，作为当前海洋环境领域的主要热点问题，海洋垃圾具有跨地域、可见度高、来源相对明确等特点，这使其治理和应对已经从单纯的海洋环境问题上升为重要的国际环境问题。目前，中国与东盟在海洋塑料垃圾和微塑料领域中的合作不断展开，已召开了一系列具有区域和国际影响力的国际性会议，并领导开展亚太区域国家（包括东盟成员国）海洋微塑料研究。2019年，联合国教科文组织政府间海洋科学委员会海洋塑料垃圾和微塑料区域培训与研究中心在上海成立，得到亚太区域国家的广泛拥护和支持，期待其成为中国海洋环境保护领域国际合作名牌，并发挥重大作用。近年来，《“一带一路”建设海上合作设想》《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》和《中国—东盟环境保护合作战略（2016—2020）》等也都将海洋塑料垃圾污染应对问题作为环境领域的国际合作重点之一。除中国外，挪威、美国和日本等也都已经开始与东盟开展相关的合作和行动。因此，我们必须进一步明确当前东盟在海洋垃圾防治方面的现状和趋势，充分结合中国在海洋垃圾监测、源头控制（如禁止洋垃圾进口、生活垃圾分类）、海洋塑料垃圾和微塑料研究、政策制定等方面取得的经验，进一步巩固和扩大中国与东盟在开展海洋塑料垃圾和微塑料污染方面已有的国际合作。
东盟海洋垃圾防治整体情况
近年来，海洋垃圾特别是海洋塑料垃圾污染问题逐渐受到东盟各国政府层面的关注，海洋垃圾的防治被列为东盟各国双边及多边环境合作的主要议程之一。东盟多次召开海洋垃圾国际会议商讨海洋垃圾污染应对策略和合作方向。
2017年11月，东盟在泰国普吉岛召开的区域消减海洋垃圾大会，专门就该地区海洋垃圾问题展开讨论。2018年10月，东盟先后在印度尼西亚召开GIZ ASEAN包装废弃物管理及海洋垃圾防治研讨会和第五届国际“我们的海洋大会”，同样关注海洋垃圾污染问题。同年11月，在新加坡举行的第13届东亚峰会中发表《关于消减海洋塑料垃圾的声明》，在日本举行的第21届东盟—中日韩领导人峰会上发表《海洋垃圾行动倡议》。2019年6月，东盟十国领导人在泰国曼谷签署《关于消减海洋垃圾的曼谷宣言》并发布《东盟海洋垃圾行动框架》。《关于消减海洋垃圾的曼谷宣言》呼吁东盟各国要开展合作，减少海洋垃圾，制订相应的行动计划，并宣布将在印度尼西亚建立“东盟海洋垃圾知识中心”，用于收集东盟地区海洋垃圾污染信息、推动垃圾治理新技术研发、制定减少垃圾入海的应对措施等。此外，东盟还将在泰国建立分中心，用于监测湄公河流域垃圾污染，减少垃圾入海。2019年11月，在泰国举办的第35届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议将海洋垃圾列为重要议题，并再次强调各国携手应对海洋垃圾的紧迫性和必要性。
东盟成员国还积极参与和海洋垃圾相关的国际组织合作框架，并签署相关的国际条约协定（见表1）。柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国和越南均参加了联合国环境规划署与东亚海协作体（COBSEA）海洋垃圾区域行动计划，印度尼西亚还参与签署了G20海洋蓝色愿景，目标是在2050年前将新增海洋塑料垃圾量降为零。2007年，联合国环境规划署与COBSEA在印度尼西亚雅加达就东亚海域海洋垃圾问题召开研讨会，并初步形成COBSEA关于海洋垃圾的行动计划（COBSEA RAP MALI）。在会议基础上，2008年，COBSEA首次出版了东亚海域海洋垃圾的污染状况报告，这是较早的关于东盟地区海洋垃圾的报告。报告中提出东盟海岸海洋环境工作组可以为控制东盟国家海洋垃圾起到重要作用。2012年1月，在菲律宾马尼拉举办的《保护海洋环境免受陆上活动污染全球行动纲领》第三次政府间审查会议通过了《关于推动执行保护海洋环境免受陆上活动污染全球行动纲领的马尼拉宣言》，为2012年6月联合国可持续发展大会（“里约＋20”峰会）上发起的“海洋垃圾全球伙伴关系（GPML）”奠定了基础。
此外，东盟还积极签署与海洋垃圾相关的国际公约，共同应对海洋垃圾污染（见表1）。东盟十国均为《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》缔约国，并均已签署了《联合国海洋法公约》；除文莱、老挝和泰国外，其余7国还签署了《防止船舶污染国际公约》附则五—禁止船舶排放塑料废弃物和垃圾的国际公约；同时，菲律宾还是1972年签订的《关于防止因倾弃废物及其他事物所造成的海洋污染公约》（以下简称《伦敦公约》）和1996年通过的《〈关于防止因倾弃废物及其他事物所造成的海洋污染公约〉议定书》（以下简称《伦敦协定》）的公约缔约国。
目前，挪威、欧盟、美国、日本等均已在东盟国家开展了一系列资助或合作项目，主要围绕塑料循环经济和固体废物治理能力提升两大主题，除提供资金支持外，还通过分享最佳实践、政策和商业模式帮助东盟国家形成解决海洋塑料和固体废物问题的本土方案。
2014年，意大利社会组织ACRA基金会在欧盟资助下投入逾130万欧元在柬埔寨发起“减少废弃塑料袋（2014—2017）”项目，在柬埔寨主要城市通过帮助消费者改变消费行为和行为习惯从而减少废弃塑料袋的产生。2015年，全球环境基金（GEF）拨款750万美元资助柬埔寨、菲律宾、越南、老挝和蒙古5国开展“改善废弃物管理”的五年项目。2019年，挪威政府与中国、印度、泰国、缅甸及越南5国合作开展“海洋塑料垃圾中的循环经济机遇（OPTOCE）”项目，从河流、沙滩等塑料垃圾污染“热点”地区拦截回收废塑料并在当地高能耗产业进行能源化利用。同年，欧盟投入900万欧元启动了“重新思考塑料—循环经济解决海洋垃圾问题”项目，旨在向可持续消费和生产塑料过渡，协助大幅减少海洋垃圾。项目的重点地区是中国、印度尼西亚、日本、菲律宾、新加坡、泰国和越南，但也争取间接支持湄公河区域和东盟其他地区的国家。此外，2019年5月，日本宣布将依托东盟·东亚经济研究中心（ERIA）成立塑料垃圾国际研究中心，加强同东盟各成员国合作。2019年7月，美国国际开发署（USAID）向菲律宾本土社会环保组织“地球母亲基金会”和“生态废物联盟”拨款2000万菲律宾比索（约合276万元人民币）以支持其在菲律宾的海洋垃圾控制项目，旨在“支持地方和国家层面的固体废物管理和水资源回收”，在18个月的项目期间，这笔资金将被用来建立30个“零废弃村庄”及调查马尼拉的塑料污染状况和固体废物清除效率等。
东盟海洋垃圾防治存在的挑战
东盟各成员国具有海岸线长、岛屿众多、水系繁多、降水量充沛的特点，并经常受到台风、海啸等自然灾害威胁。随着东盟各成员国的城市化进程不断加快、居民生活消费水平不断提升，人口增长、都市与工业的发展以及航运活动的增加等因素导致固体废物产生量迅速增长。同时，由于一次性塑料消耗量极大、固体废物处理体系普遍不完善、渔业及养殖业发达、治理政策体系存在漏洞等原因，大量塑料垃圾和固体废物进入海洋。据估算，印度尼西亚80%的海洋垃圾来自陆地，而泰国的入海垃圾除了来源于陆上的未受管控的塑料废物，还包括大量直接丢弃进入海洋的垃圾。目前，虽然海洋垃圾已经在东盟引起了较大关注，但其海洋垃圾和固体废物污染防治仍然存在巨大的挑战。
充足的科学数据是海洋垃圾治理和应对的基础和必要前提。然而，东盟各成员国相关科学研究十分缺乏，缺少垃圾分布、入海途径和来源等重要数据，对海洋垃圾和微塑料在区域海洋中的迁移、转化、归趋问题的认知十分有限。调查海洋垃圾状况所必需的海洋科学调查船、实验室分析仪器等基础设施和高水平的科研人员队伍也严重不足。海洋垃圾监测仍大量依靠公民科学、社会组织和海滩清理活动。以上缺陷导致东盟国家政府普遍缺少控制、监测和评估环境污染的项目和能力，无法迅速判断本国海洋垃圾情况，对其防治工作形成很大阻碍。
目前，东盟国家存在大量未受管控的露天堆场，同时缺少焚烧（能源化利用）、卫生填埋等无害化处理设施。以柬埔寨为例，随着柬埔寨人口增加和城市化进程不断加快，其固体废物产量正以每年10%的速度不断增长。当前，柬埔寨普遍缺乏对城市生活垃圾的管理，也缺乏生活垃圾处理和处置的基础设施。除了废物收集者和一些当地社会组织收集的少量可回收材料外，其大部分废物未经任何处理就被倾倒在露天垃圾场。据统计，柬埔寨全国共有72个垃圾场。这些场所通常是没有围栏或覆盖物的露天堆场，并且缺乏管理或控制。此外，固体废物管理基础设施不足，缺少收集服务设施导致固体废物收集服务覆盖率低，乡镇及偏远岛屿的固体废物清运也存在很大挑战，非法倾倒固体废物案例也时有发生。以文莱为例，据估计，2018年文莱总人口的80%生活在沿海地区，约10%的人口生活在河边的水上高脚屋中，这些地区通常缺乏必需的固体废物处理基础设施，民众也缺少妥当处理固体废物的意识和教育。在文莱，垃圾填埋仍然是最常见的废物处理方法，且大多数垃圾填埋场通常不配备渗滤液处理或气体收集等无害化处理系统。
随着东盟区域固体废物产量的快速增长，废弃物中不可生物降解物质的含量迅速增多，而且其中来自一次性塑料包装的产量巨大。在菲律宾、印度尼西亚等发展中国家，由于贫困人口数量庞大，饮用水、卫生保障等基础设施仍不完善，塑料瓶装饮用水、塑料包装食物及塑料袋等消耗量极大，且存在刚性需求。
目前，东盟国家均已在国家或地方层面出台一次性塑料禁令，但在一次性塑料管控方面仍然存在许多争议。比如，新加坡目前仅要求企业在2020年报告中说明其塑料包装的用途并鼓励企业减少包装浪费，但对塑料袋禁令存在大量争议，主要集中在替代材质是否比塑料袋更环保、禁令能否根治塑料废弃物及禁令对于环境保护的实际效用等问题上，因而迟迟未出台塑料相关禁令。类似地，菲律宾国会目前已有的五项关于禁止一次性塑料的法案，至今均未获通过。
自2018年1月中国“洋垃圾”禁令生效以来，马来西亚、泰国、越南等东盟国家成为固体废物跨境转移的重要目的地。据统计，仅2018年1—7月，马来西亚就进口了45.6万吨塑料废物，与2016年全年16.8万吨以及2017年31.6万吨的进口量相比，存在迅速增加的趋势。大量“洋垃圾”占用了其原有回收处理系统的大量产能，使本国大量垃圾无法得到回收利用，增加了进入海洋的可能。
海洋垃圾源头治理需要全面提升固体废弃物管理水平，所需财政预算较多，而政府普遍缺乏这方面的财政预算和固体废物无害化处理所必需的技术人才、设备等。就菲律宾而言，其法案主要由地方政府（LGU）进行具体落实，而根据各地政府的财政资源、人口、地理等因素不同，对政策的理解和执行常常存在偏差，对已有行政法案的地区其遵守率也普遍较低。在印度尼西亚，地方政府财政拮据，导致国家层面的海洋垃圾防治政策在地方无法得到有效执行。
中国应对海洋塑料垃圾的对策和经验
中国与东盟海洋垃圾防治合作的总体设想
在当前背景下，海洋塑料垃圾和微塑料污染防治问题仍将是国际海洋环境合作的重点和热点，亚太地区是“公认”的污染热点地区，中国与东亚地区海洋防治合作的进展和成果不仅有利于加强中国与东盟国家的战略伙伴关系，还势必将向世界展示中国应对海洋塑料污染、保护海洋环境的能力，体现中国在应对国际环境热点问题上的责任担当。
因此，中国应当继续巩固和扩大其塑料垃圾治理方面取得的成果，积极推广塑料垃圾治理的“中国经验”；应当继续巩固和扩大已有的与东盟在开展海洋塑料垃圾和微塑料污染方面的国际合作机制，实施中国—东盟国家海洋塑料垃圾和微塑料污染治理方面的有效的和实质性的国际合作与行动。另外，通过中国和东盟在应对海洋塑料垃圾和微塑料领域里的合作，中国将为东盟海洋塑料垃圾和微塑料的污染治理提供技术、方法、经验支持和能力建设。与此同时，这也是传播和推广中国生活垃圾治理、塑料垃圾处置、政策管理、制度建设和塑料“循环经济”相关产业发展的经验和模式的良好时机，可以全面展现中国对消减海洋塑料垃圾和微塑料排放所做出的努力以及深度参与“全球治理”的决心和行动。
中国参与东盟地区海洋垃圾防治合作的对策建议
为了进一步落实中国—东盟环保合作战略，推进中国—东盟海洋垃圾防治友好交流与合作，建议尽快开展中国—东盟国家海洋塑料垃圾消减联合行动，这不仅是中国和东盟合作参与海洋塑料污染“全球治理”的重要举措，也是落实中国《“一带一路”建设海上合作设想》和《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》环境领域合作的重要抓手，对全球海洋环境治理极为重要。具体建议如下。
中国“洋垃圾”禁令实行三年以来，大量“洋垃圾”转向东南亚各国，使得其本就不甚完善的固体废物管理体系不堪重负，东南亚国家进入海洋的垃圾数量急剧增多，面临着极大的国际舆论压力。因此，结合中国在垃圾分类、循环经济、“无废城市”建设、无害化处理设施建设等方面取得的丰富经验，通过现有能力建设及技术转移渠道，开展经验教训与科技成果交流，帮助东盟国家摸索出一套适用于发展中国家的固体废物管理方案对于东盟国家应对海洋垃圾问题极具意义。
具体来说，可以通过加强对话交流，经验分享，科技、环境和人员交流，建立正式、高级别海洋垃圾治理合作机制及海洋环境交流活动。将中国和东盟国家领导人的重要共识转化为实际行动，推动海洋垃圾和海洋环境政策对话，并综合考虑被援助国的国情，尽快取得具体成果。
此外，还可以通过提供一定数额的无偿援助、由国家开发银行设立转向贷款等方式，助力东盟国家进一步完善固体废物管理基础设施，建设闭环的循环经济体系，防止塑料垃圾从陆地进入海洋。提供合作基金，支持举办中国—东盟海洋垃圾能力建设培训班、研讨会，并考虑设立专项奖学金，实施人才培养项目，落实《中国—东盟东部增长区合作行动计划（2020—2025）》中的环境保护目标。
当前，东盟国家在海洋垃圾的科学研究及应对方面能力较为欠缺，技术落后，亟须支持。因此，建议通过中国—东盟海上合作基金等途径，支持中国—东盟相关单位联合申报海洋垃圾专题项目，扩大与东盟国家在科学研究和应对方面合作的广度和深度，深入研究探索海洋塑料垃圾（包括微塑料）相关的创新知识，研究制定普遍适用的海洋塑料垃圾（包括微塑料）监测分析方法及创新性和系统性的分析和解决方案，积极推动区域乃至全球的科研合作，促进知识共享、技术交流、能力建设，提升海洋塑料污染问题研究在观测、源汇过程、生态风险评估和管控应对等方面的水平和能力。针对当前的研究需求，利用已有的合作平台[如设立在中国上海华东师范大学的联合国教科文组织政府间海洋科学委员会（UNESCO-IOC）海洋塑料垃圾和微塑料区域培训与研究中心]，主要的合作研究方向应集中在制定中国—东盟标准化、统一的海洋塑料垃圾和微塑料监测与分析方法应用指南，开展中国—东盟海洋塑料垃圾和微塑料污染联合调查，确定东盟区域海洋塑料垃圾和微塑料的时空分布特征及入海通量，开展中国—东盟海洋塑料垃圾和微塑料污染生态风险评估，开展中国—东盟海洋塑料垃圾和微塑料热点评估，提出海洋塑料污染源头控制与消减管理对策以及打造中国—东盟科学研究机制化交流平台等方面。
中国已经拥有成熟的海洋塑料垃圾治理技术，并在相关研究和治理技术上走在世界前列。在海洋塑料垃圾治理方面中国和东盟可以在以下几个方面进行合作。
（1）废物管理和处置。海洋垃圾的重要成因之一是固体废物管理体系存在缺陷。通过加大创新，研发和推广新技术，最大限度地减少塑料废物，让塑料的回收和再利用更加容易，并利用废旧塑料创造价值。开展生活垃圾无害化处理和处置合作，选取并分享从城市到乡镇的生活垃圾治理案例。发展基础设施，收集和管理废物并加强回收。
（2）垃圾清理。清理塑料垃圾集中的区域，尤其是那些向海洋输送了大量陆地塑料垃圾的主要河流、海滩等。
（3）塑料全生命周期管理和循环经济。开展实施塑料全生命周期管理以及实施海洋污染防控计划；建立管理海洋塑料污染的市场机制，提高污染治理和生态保护的能力，提高对可循环材料的需求以及发展工业循环经济。
传播和推广中国在海洋塑料垃圾和微塑料管控、城市生活垃圾分类处置和资源化利用等方面的政策及实施经验，开展中国—东盟海洋塑料垃圾和微塑料治理合作示范，发展友好城市伙伴关系，提高东盟塑料垃圾的回收处理及资源化循环利用水平，提高东盟及“一带一路”区域国家海洋塑料垃圾和微塑料污染问题应对能力和水平。
支持和鼓励民间组织、企业参与东南亚海洋垃圾治理，开展民间合作，营造中国—东盟地区防治海洋垃圾的良好政策氛围，为进一步加强政府间合作打下民间基础。鼓励私营企业及民间组织开展广泛的技术交流和对外投资合作。开展海洋环境保护宣传，并组织开展公众清洁海洋塑料垃圾活动，提高公民的海洋环境保护意识。
作者介绍
李道季：华东师范大学河口海岸学国家重点实验室教授
朱礼鑫：华东师范大学河口海岸学国家重点实验室
常思远：华东师范大学河口海岸学国家重点实验室
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